Il caso Ucraina e la Suprema Corte: si applica la Convenzione del’Aja del 1996

Sono noti l’esodo di persone in fuga dalla guerra in Ucraina, all’indomani dell’offensiva della Federazione Russa, e il loro ingresso in Italia. E’ forse meno noto quanto sia stato difficile e complesso il lavoro in cui sono stati impegnati non solo le istituzioni dei Paesi europei verso cui queste persone erano in fuga ma anche delle Associazioni e, in generale, degli Enti che – come Ai.Bi. Amici dei Bambini ETS – si occupano di protezione dell’infanzia e dell’adolescenza.

L’Associazione si era interessata al fenomeno sia di propria iniziativa che in seno ai Tavoli con altri Enti del Terzo Settore e, con specifico riferimento ai minori di 18 anni rifugiatisi in Italia, preoccupata per i diritti dei minorenni coinvolti, aveva segnalato alla società civile e soprattutto a varie autorità competenti la necessità e l’importanza di riconoscere la nomina dei tutori fatta dalle autorità estere evidenziando che i minorenni che entravano in quel contesto in Italia potevano – come potrebbero sempre ancora oggi -, trovarsi in una delle seguenti situazioni:

• accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado (legge n. 184/1983 art.33 comma 1);
• accompagnati da persone che ne hanno la responsabilità legale in base ad un provvedimento straniero riconosciuto o riconoscibile per l’Italia (art. 2 della legge 7 aprile 2017, n. 47);
• accompagnati da persone al di fuori dei casi precedenti, quindi adulti che siano o meno in rapporto di conoscenza o affettivo con il minorenne;
• non accompagnati e che dunque fisicamente soli.

La necessità di queste precisazioni nasceva proprio dall’avere appreso delle linee guida di alcune Procure minorili e Tribunali per i minorenni italiani, diffuse all’indomani dello scoppio della guerra, non condivisibili sotto alcuni profili, primo fra tutti la definizione di minori stranieri non accompagnati che veniva estesa a per tutti i minorenni ucraini o provenienti dall’Ucraina che non fossero accompagnati da almeno un genitore, contrariamente alla definizione che dei minorenni non accompagnati fornisce la legge ordinaria: “per minore straniero non accompagnato presente nel territorio dello Stato si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano.” (art. 2 della legge 7 aprile 2017, n. 47, c.d. legge Zampa).

In particolare, l’Associazione era a conoscenza di quanto accaduto a un gruppo di minorenni ucraini  sfollati per la guerra che erano giunti in Italia con i loro “genitori affidatari” muniti di documenti ucraini che li nominavano quali “tutori”, e che quindi ne erano gli “affidatari” per il Paese di nazionalità e di residenza abituale (Ucraina), che tuttavia erano stati ignorati.

Con gli affidatari i minorenni avevano un precedente legame non solo giuridico ma anche affettivo, essendo loro uniti sia per l’aspetto del contingente e complesso vissuto legato allo scoppio della guerra che per la lingua e le tradizioni cultural comuni.

Riconducendo, invece, la competenza per la nomina del tutore per questi casi di “emergenza”, alle norme speciali della legge Zampa, i Tribunali per i minorenni (Milano e Bolzano) avevano nominato un tutore estraneo alle persone di conoscenza del minore.

Per questi motivi, in un documento trasmesso a diverse autorità nazionali, Ai.Bi. aveva tentato di chiarire come solo i minorenni di cui ai numeri sopra 3) e 4) potevano – come potrebbero ancora – avere lo “status” di minori stranieri non accompagnati, ma non quelli indicati ai numeri 1) e 2) che fossero in realtà accompagnati, essendo necessario riconoscerne gli accompagnatori non solo se “genitori” ma anche in altri casi (altri parenti o tutori).

Analoga critica veniva mossa da Ai.Bi. alle circolari del Ministero dell’Interno italiano che, in attesa della pubblicazione del decreto della Presidenza Consiglio dei Ministri, aveva emesso la circolare del 10 marzo 2022 alle varie autorità competenti (Questure e vari funzionari correlati) in cui si richiedevano specifiche azioni e si distinguevano i minorenni a seconda che:

1) fossero accompagnati da genitori con documenti: in questo caso nessuna segnalazione era richiesta;

2) fossero accompagnati da persone che dicevano di essere genitori dei cui documenti non fosse possibile stabilire la veridicità: in questi casi era richiesta una segnalazione alle rappresentanze ucraine in Italia per verifica della relazione col minore e comunque anche al Tribunale per i Minorenni;

3) non fossero accompagnati da genitori esercenti la responsabilità ma lo fossero da altre figure (parenti, conoscenti, operatori, enti del privato sociale): in questo caso si chiedeva espressamente una segnalazione al Tribunale per i Minorenni per la nomina del tutore.

Ebbene, a distanza di oltre 14 mesi dalla diffusione da parte di Ai.Bi. delle proprie note scritte e relative raccomandazioni alle varie autorità nazionali coinvolte, la Corte di Cassazione, con la sentenza n.17603/2023, pubblicata il 20 giugno 2023 interveniva proprio in riforma dei provvedimenti di nomina dei tutori da parte del Tribunale per i minorenni – nello specifico di Catania – dichiarando come lo “status” giuridico dei minori ucraini sfollati temporaneamente in Italia a causa dell’emergenza bellica, non dovesse ricondursi a quello di “minori stranieri non accompagnati” allorché esistesse un provvedimento di nomina del tutore internazionale da parte delle autorità straniere del Paese di provenienza – nello specifico il Console generale per l’Ucraina in Italia – e stabilendo che detto provvedimento straniero dovesse ritenersi efficace in Italia in forza dell’art. 23 della Convenzione dell’Aja del 1996 e in conformità alle Convenzioni in materia consolare, non trovando invece applicazione la legge n. 47 del 1997 per la protezione dei minori giunti in Italia privi di assistenza e rappresentanza legale.

Interessante rilevare come nella citata sentenza la Corte abbia definito la categoria di c.d. “MISA”: “minori stranieri accompagnati di fatto“.

Per questa via, proprio come già rilevato da Ai.Bi., è stato chiarito il diritto di riconoscimento automatico dei documenti stranieri senza obbligo di legalizzazione.

Infatti, “la giurisdizione, la legge applicabile, il riconoscimento, l’efficacia e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dell’infanzia” sono regolate dalla Convenzione dell’Aia del 19 ottobre 1996, dall’Italia con legge 18 giugno 2015 n. 101; in Ucraina l’accessione alla Convenzione è efficace dall’1 febbraio 2008 e in base alla legge di riforma del diritto internazionale privato (Legge 31 maggio 1995 n.218) i provvedimenti stranieri, compresi quelli di volontaria giurisdizione, devono essere riconosciuti in via automatica in presenza delle seguenti condizioni: che siano pronunciati dalle autorità dello Stato la cui legge è richiamata dalle norme della stessa legge 218/1995 (articoli 65 e 66) non siano contrari all’ordine pubblico e siano stati rispettati i diritti essenziali della difesa.

Affinché l’accoglienza di minorenni stranieri in situazioni analoghe possa essere attivata in futuro, all’occorrenza, con maggiore fluidità e in linea con le norme nazionali e internazionali in vigore, è bene chiarire che dal punto di vista dell’ordinamento giuridico, i minorenni che sfuggono in cerca di protezione dalle aree colpite dagli eventi bellici, hanno tutti, senza alcuna distinzione di sorta, il diritto di accoglienza e protezione a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell’Unione europea, dunque sia ove non accompagnati che ove accompagnati da persone che rientrano nella definizione di cui alla decisione UE 2022/382 (cfr. art. 22 della Convenzione sui diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza, ratificata dall’Italia con legge 27 maggio 1991 n.176).

E’ anche errato affermare (come invece nel 2022 avveniva all’interno del “Piano minori stranieri non accompagnati” del 25 marzo 2022 del Ministero Interno – Ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n.876/2022), che “al MSNA non è applicabile la procedura di affidamento familiare diretto da parte dei servizi sociali per i quale non vi sono genitori o altro soggetto legalmente responsabile, in grado di esprimere il consenso, di cui all’articolo 4 comma 2 L. 184/1983. Si applica la disciplina speciale di cui all’art. 6 della legge 47/2017”.

Contrariamente infatti:

1. “Il diritto del minore a  vivere,  crescere  ed  essere  educato nell’ambito di una famiglia è assicurato senza distinzione di sesso, di etnia, di età, di lingua,  di  religione e nel  rispetto  della identità culturale del minore e comunque non in contrasto con i principi fondamentali dell’ordinamento” (art. 1 comma 5 legge 184/1983);
2. “Gli enti locali possono promuovere la sensibilizzazione  e la formazione di affidatari per favorire l’affidamento familiare  dei minori stranieri non accompagnati, in  via  prioritaria rispetto  al ricovero in una struttura di accoglienza.” (art. 2 comma 1 bis legge 184/1983);
3. “I minori stranieri non accompagnati sono titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell’Unione europea” (art. 1 comma 1 legge 47/2017);
4. “Quando la famiglia non è in grado di provvedere alla crescita e all’eduzione del minore, si  applicano  gli  istituti  di  cui  alla presente legge.” (art. 1 comma 4 legge 184/1983);

La legge 47/2017 – proprio quella che dispone le misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati -, stabilisce che “Qualora siano individuati familiari idonei a prendersi cura del minore straniero non accompagnato, tale soluzione deve essere preferita al collocamento in comunità” (art. 6 sulle indagini familiari che ha introdotto il comma 7-quater all’art. 19 del D.Lgs. 142/2015). Parallelamente, anche gli articoli 348 e 353 codice civile contengono indicazioni e procedure essenziali da attivare per la scelta del tutore.

Trattandosi di situazioni che coinvolgono diritti fondamentali della persona e, in particolare, di minorenni, e per rispetto delle fonti dell’Ordinamento, non è possibile derogare le norme specifiche sopra richiamate invocando l'”emergenza“.

Da oggi l’Articolo completo “L’Accoglienza di minori stranieri nelle situazioni di emergenza e il monito della Cassazione: si applicano le Convenzioni internazionali“ di Enrica Dato, avvocato dell’Ordine di Catania, che ha curato la questione per Ai.Bi., è pubblicato per intero su questo quotidiano online “AiBiNews. Quotidiano di informazione” al seguente link.

Ma oggi con le accoglienze in emergenza, a che punto siamo?

Proprio dal mese di giugno 2023, all’indomani della Sentenza, i dati relativi alle presenze, agli ingressi e alle uscite di competenza dei MSNA sono consultabili in italiano e in inglese attraverso un link dedicato, e sono aggiornati mensilmente, sul sito del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

Per consultare i dati sui MSNA in Italia clicca qui.

Per leggere la sentenza clicca qui.

Avv. Enrica Dato
per Ufficio Diritti di Ai.Bi.
18 settembre 2023